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裁判年月日 令和 2年 1月31日 裁判所名 水戸地裁 裁判区分 判決
事件番号 平２５（行ウ）１１号
事件名 不当利得返還請求住民訴訟事件
文献番号 2020WLJPCA01316015
出典
裁判年月日 令和 2年 1月31日 裁判所名 水戸地裁 裁判区分 判決
事件番号 平２５（行ウ）１１号
事件名 不当利得返還請求住民訴訟事件
文献番号 2020WLJPCA01316015
茨城県取手市〈以下省略〉
原告 Ｘ１
茨城県取手市〈以下省略〉
原告 Ｘ２
茨城県取手市〈以下省略〉
原告 Ｘ３
茨城県取手市〈以下省略〉
原告 Ｘ４
茨城県取手市〈以下省略〉
原告 Ｘ５
茨城県取手市〈以下省略〉
原告 Ｘ６
上記６名訴訟代理人弁護士 谷萩陽一
長瀨佑志
木南貴幸
同訴訟復代理人弁護士 大久保潤
鈴木裕也
茨城県取手市〈以下省略〉
被告 取手市長 Ｙ
同訴訟代理人弁護士 髙橋むつき
木下正信
上原康史
主文
１ 本件訴えのうち，次の部分を却下する。
(1) 取手市が平成２３年１０月２５日になしたａ駅北ｂ街区の造成工事に係る請負契約の締結及び取手市とＡとの間で同年１２月１５日になされた土地の売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして，損害賠償請求をするよう求める部分
(2) 取手市が平成２４年１月１８日になしたａ駅北ｂ街区の造成工事に係る請負変更契約の締結が違法な財務会計行為であるとして，Ｂ，Ｃ及びＤに対して損害賠償請求をするよう求める部分
２ 原告らのその余の請求を棄却する。
３ 訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１ 請求
被告は，Ｙ，Ｂ，Ｃ及びＤに対し，各自５９００万円及びこれに対する平成２４年１月１２日から支払済みまで年５分の割合による金員を請求せよ。
第２ 事案の概要
取手市は，平成２３年にａ駅北土地利用構想を策定し，その一環として，ａ駅北ｂ街区において医療施設を建設する民間事業者を公募することとし，ｂ街区に所在する市有地（以下「本件市有地」という。）につき造成工事（以下「本件造成工事」という。）を行った上で，公募に応じた事業者に対し本件市有地を売却した。
本件は，取手市の住民である原告らが，①本件市有地の売却が，当該事業者の利益を図る目的で一般の市場価格より低廉な価格でなされたものであるから，当該売却に係る平成２３年１２月２５日の売買契約（以下「本件売買契約」という。）の締結が違法な財産の処分に該当する，②本件造成工事の費用は当該事業者が負担すべきであって取手市が負担すべきでないから，本件造成工事に係る同年１０月２５日の請負契約（以下「本件請負本体契約」という。）の締結及び平成２４年１月１８日の変更契約（以下「本件請負変更契約」といい，本件請負本体契約と併せて「本件請負契約」という。）の締結が違法な契約の締結に該当すると主張し，取手市長である被告に対し，地方自治法２４２条の２第１項４号本文に基づき，これらの違法な財務会計行為に関与したとする当時の取手市の市長，副市長及び職員２名に損害賠償を請求するよう求める住民訴訟である。
なお，本件訴訟のうち原告Ｅの請求に関する部分は，平成２６年１１月１８日同原告の死亡により当然に終了した。
第３ 前提事実（掲記の証拠等により容易に認められる事実。証拠等の掲記のない事実は，当事者間に争いがない。）
１ 当事者
(1) 原告らは，取手市の住民である。
(2) 被告は，取手市長である。
(3) 平成２３年当時，被告であるＹ（以下「Ｙ市長」という。）は取手市長，Ｂ（以下「Ｂ副市長」という。）は取手市副市長，Ｃ（以下「Ｃ部長」という。）は取手市都市整備部長，Ｄ（以下「Ｄ課長」という。）は取手市都市整備部中心市街地整備課長であった。
２ ａ駅北土地利用構想
取手市は，ａ駅西口地区の活性化のため，同地区で施行中であるａ駅北土地区画整理事業（以下「本件土地区画整理事業」という。）と一体となって進めるべき土地利用に係る構想の再立案を行い，今後の社会環境の変化に対応した新たなまちづくりの目標・方針（活性化戦略）の策定を行うことを目的として，平成２３年７月，ａ駅北土地利用構想を策定した（乙４・１頁）。
同構想の中で示されたａ駅北の土地利用方針図は別紙１のとおりであり（乙４・４３頁），そのうちａ駅北ｂ街区の土地利用イメージは別紙２のとおりである（乙４・５１頁）。すなわち，ａ駅北ｂ街区は，公有地が集積する街区であるため，公有地を活用した民間事業者の事業提案により，初期医療を担う各種診療機能を持った医療モールや福祉施設等による土地利用を図ることとされた（乙４・５１頁）。また，同街区の南側に，駅利用者のための公共駐輪場を配置することとされた（乙４・５１頁）。
同構想においては，別紙３のとおり歩行回遊機能を整備することとされ，ａ駅西口からｂ街区に向けて歩行者デッキを設置した上，歩行者デッキの延伸部分からｂ街区の北東部を走る都市計画道路３・４・８号○○線（以下「８号道路」という。）に抜ける公共通路を，上記のとおり設置予定の医療福祉施設内において確保することとされた（別紙２も参照されたい。）（乙４・４５，５１頁）。
３ ａ駅北ｂ街区及び本件市有地の概要
ａ駅北ｂ街区は，別紙１のとおり，ａ駅西口の北に所在する街区であり，取手市の施行する本件土地区画整理事業の施行区域である（甲５，乙４・４３頁，乙７の１・２，４頁）。
ａ駅北ｂ街区には，別紙４の図面のとおり，取手市所有に係る別紙土地目録記載１から３までの土地（別紙４の図面において〈2-1〉，〈5-1〉，〈5-2〉で示された土地。これらの土地が，本件市有地である。），茨城県所有に係る同目録記載４の土地（別紙４の図面において④で示された土地。以下「本件県有地」といい，本件市有地と併せて「本件公募対象地」という。）並びに本件公募対象地に隣接する取手市所有に係る同目録記載５及び６の土地（別紙４の図面において〈8-1〉，〈8-2〉で示された土地。以下「本件駐輪場用地」という。）が含まれており，その余の土地は民有地等である。なお，これらの土地は，本件土地区画整理事業において，土地区画整理法９８条の規定による仮換地の指定を受けた土地である。（甲３・参考資料⑳，甲５，乙５・２頁，乙１００・１３頁，弁論の全趣旨。なお，別紙土地目録については，甲３・参考資料⑳の３頁，乙８７添付の契約書の別表１，甲５・２頁。）
ａ駅北土地利用構想において医療モールや福祉施設等による土地利用を図ることとされたのは本件公募対象地であり，公共駐輪場を配置することとされたのは本件駐輪場用地である（乙４・５１頁，乙１２，弁論の全趣旨）。
別紙５の図面のとおり，ｂ街区の北東部には都市計画道路３・４・８号○○線（８号道路），北西部には都市計画道路３・４・３７号ａ駅西口・△△線（ｃ坂。以下「３７号道路」という。）が走っているところ，本件公募対象地は８号道路に接道しているが３７号道路には接道しておらず，本件駐輪場用地は３７号道路に接道しているが８号道路には接道していない（乙５・５頁，乙１２）。
４ ａ駅北ｂ街区事業提案公募事業
(1) 取手市は，ａ駅北土地利用構想の土地利用方針に基づき，ａ駅北ｂ街区事業提案公募事業（以下「本件公募事業」という。）を策定した。本件公募事業の内容は，概ね以下のとおりである。（乙５，乙７の１，乙９５・資料１）
ア 事業の概要
本件公募事業は，ｂ街区の土地の有効活用により，ａ駅西口地区のまちづくりにふさわしい都市機能の集積を図ることを目的として民間事業者の公募を行い，最優秀事業提案者に公有地（市有地及び県有地）を譲渡するものである。
最優秀事業提案者の決定に当たっては，ｂ街区の土地利用に関する事業計画提案内容と公有地の譲受提案価格とを総合的に評価して選定する事業企画提案方式とする。
最優秀事業提案者は，優先交渉事業者として，事業提案内容の詳細について取手市及び茨城県と協議を行うものとし，協議の結果をもって，公有地の譲受人（事業者）の決定とする。
イ 公募主体等
事業者の公募は，取手市が主催する。
土地売買契約については，茨城県及び取手市がそれぞれ締結する。
ウ 公募対象地
取手市所有の本件市有地及び茨城県所有の本件県有地（すなわち，本件公募対象地。別紙５参照）。
エ 提案を想定する施設の条件
（ア） ａ駅北土地利用構想の土地利用方針に基づいた健康・医療・福祉及び環境を基本的なコンセプトとした施設であり，ａ駅周辺地区のまちづくりの目標を実現し，中心市街地としての活性化，都市再生に寄与する施設とする。
（イ） 取手市では，嵩上式交通広場（ペデストリアンデッキ）から８号道路に向けた歩行者デッキ等による歩行者動線の整備を計画している。提案する施設計画に当たっては，取手市が整備する歩行者デッキ等と連続して，敷地内又は施設内をバリアフリー化された一般歩行者空間として，８号道路までの経路を事業者の負担により整備することを条件とする。
(2) 取手市市有財産管理委員会（以下「本件財産管理委員会」という。）は，平成２３年１０月４日，本件公募対象地につき正式鑑定を行った後に公募売払いすることを承認した（乙９６・⑩）。
(3) 取手市は，平成２３年１０月４日，不動産鑑定士であるＦ（以下「Ｆ鑑定士」という。）に対して本件公募対象地に係る不動産鑑定を依頼し，Ｆ鑑定士は，同月１１日，取手市に対し，不動産鑑定評価書（以下「本件鑑定書」という。）を交付した。
本件鑑定書においては，本件公募対象地全体の鑑定評価額につき１億１８２２万８０００円（９万１０００円／m2）とされている（甲５）。
(4) 取手市は，平成２３年１０月１２日，本件市有地の最低譲渡価格を４１７０万８０３０円（９万１０００円／m2）として，本件公募事業を実施することを決定した（乙５）。
(5) 取手市は，平成２３年１０月１４日に本件公募事業に係る公募の実施を公告し，同月１７日に本件公募事業の応募要項を公表したところ，ｄ眼科院長Ａ（以下「Ａ」という。）が，同月１８日に応募参加表明書を提出した。
Ａが提案した事業は，本件公募対象地上に地上４階・地下１階の（仮称）ｅセンターを建設し，２階にｄ眼科を開業し，３階及び４階を医療モールとして医療系テナントを誘致し，地下階にテナント用の駐車場を整備するというものである（乙９７・①）。
５ 本件請負契約の締結及び本件造成工事の実施
取手市は，平成２３年９月１５日，ｂ街区において本件造成工事を実施することを決定した（乙７８）。本件公募対象地とこれに隣接する本件駐輪場用地は，別紙６のとおり，全体として，北東側（８号道路側）及び北西側（３７号道路側）が高くなっており，その余が低い窪地となっているところ，本件造成工事は，本件公募対象地及び本件駐輪場用地のうち，その窪地となっている部分（別紙６の緑色の網掛けが施された部分）に約２．５ｍの盛土を行うものである（乙２）。
取手市は，本件造成工事につき，平成２３年１０月２５日に請負代金を３２９７万円とする本件請負本体契約を締結し，平成２４年１月１８日に請負代金を２００万５５００円増額する旨の本件請負変更契約を締結した。本件請負本体契約及び本件請負変更契約の締結による支出負担行為については，Ｙ市長が最終決裁したところ，最終決裁に至る過程において，Ｂ副市長も決裁印を押捺した。（乙２９，７９，８１）
本件造成工事は，平成２３年１０月２６日から平成２４年５月３１日まで実施された（乙８５）。
６ Ａに対する本件市有地の売却に係る本件売買契約の締結
(1) 取手市は，平成２３年１２月９日，Ａを本件公募事業に伴う本件公募対象地の譲受人とすることを決定した（乙９７）。
(2) 取手市は，平成２３年１２月１５日，随意契約の方法により，Ａに対し，本件市有地（より正確には，仮換地である本件市有地の従前地）を代金４２３３万３１９２円で売却する本件売買契約を締結した（乙８７，１００・３５頁）。
本件売買契約の締結の実施については，Ｙ市長が最終決裁したところ，最終決裁に至る過程において，Ｂ副市長も決裁印を押捺し，Ｄ課長も合議対象者として決裁印を押捺した（乙８７）。
(3) Ａは平成２４年１月１１日に取手市に売買代金全額を支払い，同月１２日，本件市有地について取手市からＡへの所有権移転登記が経由された。
７ 監査請求
原告らは，平成２５年１月８日，取手市監査委員に対し，取手市が，本件市有地の売却にあたって，違法，不当に実勢価格より安い価格で不動産鑑定をした上，Ａ以外の者が入札に参加することを違法，不当に排除するなど公正な競争を妨害して売却し，取手市に損害を与えたとして，Ｙ市長，Ｃ部長及びＤ課長に対して５９００万円の損害賠償を請求すべきことを求める監査請求（以下「本件監査請求」という。）をした。
取手市監査委員は，平成２５年３月８日，原告らの監査請求に理由がないと認め，同日，その旨を書面により原告らに通知した。
（甲１，２，弁論の全趣旨）
８ 本件訴えの提起
原告らは，平成２５年４月８日，本件訴えを提起した（当裁判所に顕著な事実）。
第４ 争点
１ 本案前の争点
(1) 本件訴えのうち，本件請負本体契約の締結及び本件売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして損害賠償請求をするよう求める部分につき，適法な監査請求を経たか否か（争点１）。
(2) Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長が，地方自治法２４２条の２第１項４号に規定する「当該職員」に該当するか否か（争点２）。
２ 本案に係る争点
(1) 違法な財務会計行為の有無
ア 本件市有地に係る本件売買契約の締結が，違法な財産の処分に該当するか否か（争点３）。
イ 本件造成工事に係る本件請負本体契約の締結及び本件請負変更契約の締結が，違法な契約の締結に該当するか否か（争点４）。
(2) 損害額（争点５）
第５ 争点に関する当事者の主張
１ 争点１（本件訴えのうち，本件請負本体契約の締結及び本件売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして損害賠償請求をするよう求める部分につき，適法な監査請求を経たか否か）について
（原告らの主張）
本件監査請求は，本件請負本体契約の締結の日（平成２３年１０月２５日）及び本件売買契約の締結の日（平成２３年１２月１５日）から１年以上が経過した平成２５年１月８日になされたものである。
しかしながら，本件監査請求は，本件造成工事及び本件売買契約が全体としてｄ眼科に便宜を図るために意図的に行われた不法行為であり，これによって取手市に損害が生じたにもかかわらず，被告が損害賠償請求権を行使しないことが市の財産の管理を怠る事実であると主張したものと理解すべきである。
そして，監査委員が上記の怠る事実の監査を遂げるためには，本件請負本体契約及び本件売買契約の締結が不法行為法上違法の評価を受けるものであること等を確定すれば足りるものであり，財務会計法規に違反して違法であるか否かの判断をしなければならない関係にはないから，地方自治法２４２条２項本文の期間制限の規定は適用されない（最高裁平成１４年７月２日第三小法廷判決・民集５６巻６号１０４９頁参照）。
よって，本件訴えのうち，本件請負本体契約の締結及び本件売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして損害賠償請求をするよう求める部分につき，適法な監査請求を経たものというべきである。
（被告の主張）
本件監査請求は，本件請負本体契約の締結の日及び本件売買契約の締結の日から１年以上が経過してからなされたものであるから，本件訴えのうち，本件請負本体契約の締結及び本件売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして損害賠償請求をするよう求める部分については，適法な監査請求を経ていない。
本件監査請求が，本件請負本体契約，本件請負変更契約及び本件売買契約の締結を対象としたものであることは明々白々であり，原告らが主張するような損害賠償請求権の行使を怠る事実を対象としたものでないことは多言を要しない。また，本件監査請求につき監査を遂げるためには本件請負本体契約及び本件売買契約の締結が「財務会計法規に違反して違法であるか否かの判断をしなければならない関係にはない場合」に該当しないことも明らかである。
２ 争点２（Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長が，地方自治法２４２条の２第１項４号に規定する「当該職員」に該当するか否か。）について
（被告の主張）
Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長は，いずれも，原告らが違法な財務会計行為として主張する本件売買契約及び本件請負契約の締結につき，その「財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するものとされている者及びこれらの者から権限の委任を受けるなどして右権限を有するに至った者」（最高裁昭和６２年４月１０日第二小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁）に該当せず，「訓令等の事務処理上の明確な定めにより，当該財務会計上の行為につき法令上権限を有する者からあらかじめ専決することを任され，右権限行使についての意思決定を行うとされている者」（最高裁平成３年１２月２０日第二小法廷判決・民集４５巻９号１５０３頁）にも該当しないことが明らかである。よって，Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長は，地方自治法２４２条の２第１項４号に規定する「当該職員」に該当しない。
（原告らの主張）
Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長が，いずれも，本件売買契約及び本件請負契約の締結につき，直接の決裁権限も専決権限も有していないことは争わない。
しかし，同人らは，本件売買契約及び本件請負契約に必要不可欠な前提行為であって密接不可分な行為に関与している者であるから，責任を負うべきである。
３ 争点３（本件市有地に係る本件売買契約の締結が，違法な財産の処分に該当するか否か。）について
（原告らの主張）
本件売買契約の締結は，以下の違法事由があるため，違法な財産の処分に該当する。また，仮に以下の各事由がそれぞれ単独では違法事由と評価されないとしても，以下の事実を併せて総合的に考慮すれば，本件売買契約の締結は，Ａという特定の事業者の利益を図る目的で，本件市有地を一般の市場価格より低廉な価格で売却したものと評価されるべきであるから，行政機関に認められる裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとして違法な財産の処分に該当する。
(1) 不当に安い価格で売却したこと
本件鑑定書においては本件市有地の鑑定評価額が９万１０００円／m2とされているところ，本件鑑定書には不動産鑑定の準拠すべき基本的な基準に準拠していないなど重大な問題があり，この評価額は不当に低額なものであって，公正な鑑定として売買価格の算定の基礎とすべきではない。この鑑定評価額に基づき定められた本件市有地の売却価格は適正な実勢価格に比べて著しく低いものとなっており，そのような価格による本件市有地の売却は，行政機関に認められる裁量の範囲を著しく逸脱した違法な行為である。
(2) 総合評価一般競争入札の手続違反
取手市は，本件市有地の売却に際し，土地利用に関する事業計画と譲渡価格を総合的に評価して選定する形で事業提案公募を実施した。この方法は，地方自治法施行令１６７条の１０の２に定める総合評価一般競争入札と同様の方式であり，本件市有地の売却についても同条が準用されるべきである。
上記施行令１６７条の１０の２第４項，地方自治法施行規則１２条の４によれば，落札者決定基準を定めようとするときに，あらかじめ２人以上の学識経験を有する者の意見を聴かなければならないとされている。なお，学識経験者の意見聴取は，手続的には公募前に行わなければならない。しかしながら，取手市は，公募前に学識経験者の意見を聴取しなかった。
また，上記施行令１６７条の１０の２第６項では，入札の公告をする際，落札者決定基準を明示しなければならないとされているが，取手市はこれに違反して，本件公募事業の公告の際に，落札者決定基準を明示しなかった。
よって，本件売買契約は，契約締結に至る行政手続に法令違反がある。
(3) 特定の事業者以外の応募を困難にする事業実施方法をとったこと
平成２３年１０月１７日に本件公募事業の応募要項が公表されたが，その中で，本件公募事業に参加を希望する事業者は，同月２５日までに応募参加表明書を提出することとされた。その間の期間はわずか９日しかないことになる。
このように短期間での応募表明を募る方法は，事前に情報を知って検討を進めていた事業者以外の者を事実上排除するものである。取手市はそうした効果を十分承知しながら，あえて短期間での応募表明を求め，特定の事業者以外の者が事業に参加することを防止して本件公募事業を実施したものであり，このような方法が事業実施方法として著しく公正を欠き，裁量権の範囲を逸脱したものであることは明らかである。
(4) 随意契約によって本件売買契約を締結したこと
ア 本件売買契約は，随意契約によることができる場合を定める地方自治法施行令１６７条の２第１項２号にいう「その性質又は目的が競争入札に適しないもの」に該当しない。よって，本件売買契約を随意契約によって締結したことは，地方自治法２３４条２項に違反するものであって，違法である。
イ 取手市財産管理に関する規則（甲２５）の２５条３号によれば，財政部長は，財産を売り払おうとするときは，所定の事項を記載した書類により，本件財産管理委員会の議を経て市長の決裁を受けなければならない。そして，所定の書類においては，予定価格又は譲渡価格のほか，随意契約によるときはその理由，売払いの相手方の住所及び氏名についても記載が必要である。
しかしながら，①本件財産管理委員会に提出された書類には，１m2当たりの最低譲渡単価が９万３０００円と記載されているのに対し，本件市有地はこれを下回る１m2当たり９万１０００円で売却されており，「予定価格」を記載した書類が提出されなかったのと同じ結果になっていること，②本件財産管理委員会の売払いの相手方の住所及び氏名を記載した書類が提出されていないこと，③本件売買契約を随意契約とする理由を記載した書類も提出されていないことからすれば，本件売買契約は上記規定に定める手続に違反するものであって違法である。
(5) 特定業者の利益を図る目的で本件売買契約を締結したこと
本件においては，以下のとおり，当初からＡに本件市有地を売却して事業に使用させることが予定されており，形式上は公募方式を取りながら実際はＡに本件市有地を売却することが決まっているという著しく不公正な方法により本件売買契約が締結されたものである。
ア Ａの妻は，平成２２年７月１５日，本件公募対象地に隣接する８号道路沿いの土地を購入し，Ａは，平成２３年６月２０日，本件公募対象地に隣接する３７号道路沿いの土地を購入した。取手市は，本件公募対象地内又は医療モール内に８号道路に接続する歩行者デッキを建設することを公募条件としているが，南北の隣接地を２か所押さえられてしまったため，Ａ以外の事業者が歩行者デッキの建設を条件とする本件公募事業に参入することはほぼ不可能な状況となった。Ａ及びその妻による上記２か所の土地の購入は，Ａが取手市から情報を得て，本件公募事業の実施を事前に把握していたために行われたものと思われる。
イ 取手市は，平成２３年８月１０日の段階で既に医療モール地下駐車場への進入路を「駐輪場への進入路」と称して図面に記載し，中心市街地整備課と管理課で協議を行っていた。この通路は取手市が計画している立体駐輪場へは向かわず，専ら医療ビルの方に向かっている。この時点では，まだ本件公募事業の公募も行われていない段階であるから，医療ビルがどのような設計になるか，取手市は把握していないはずである。医療ビルの駐車場が地下になることも把握できるはずがない。そうであるにもかかわらず，地下駐車場への進入路を検討しているのは，明らかに事前打ち合わせ・談合があったことを示している。
ウ Ｙ市長は，平成２３年４月の市長選の街頭演説において，ｂ街区の開発事業者としてＡの名前を挙げた。まだ本件公募事業の公募も行われていない段階におけるこの発言は，Ａと取手市との間でＡがｂ街区の開発事業者となることについて内々に合意ができていたことを推測させるものである。
(6) 行政財産の違法な処分
本件市有地は行政財産であったが，取手市はこれを普通財産に切り替える前に事業提案を公募して売却先をＡと決定しており，普通財産に切り替えたのは本件売買契約締結の直前であった。こうした措置は，行政財産はこれを貸し付け，交換し，売り払い，譲与することができないなどと定めた地方自治法２３８条の４第１項の規定を潜脱するものであって違法な契約締結行為である。
（被告の主張）
(1) 本件市有地を不当に安い価格で売却したとの原告らの主張について
本件公募事業の公募に際して設定した最低譲渡価格の１m2当たり９万１０００円という金額は，不動産鑑定評価額に基づいて設定した額であり，決して安い価格ではなく，実際の売却に係る契約単価である１m2当たり９万２３６４円という額は，原告らが主張する「低廉な価格」とはいえない。
本件鑑定書の評価額は，①対象不動産（本件公募対象地）が存する取手市の地価の推移の現況や，②対象不動産が存する近隣地域等の状況，③対象不動産の個別的要因等を十分に検討して判断された結果であり，１m2当たり９万１０００円という単価は，対象不動産の評価額として適正な価格である。
(2) 総合評価一般競争入札の手続違反があるとの原告らの主張について
地方自治法施行令１６７条の１０の２は，支出の原因となる契約の締結に関する定めであり，本件売買契約に準用する余地はない。
なお，原告らは，落札者決定基準を定めるに当たって学識経験者の意見を聴く手続を行わなかったと主張するが，実際には，ａ駅北ｂ街区事業者提案公募審査委員会の審査委員に学識経験者２名を加え，審査要領について協議して確認を得ている。
(3) 特定の事業者以外の応募を困難にする事業実施方法をとったとの原告らの主張について
本件公募事業の公募に係る応募参加表明書の受付期間は平成２３年１０月１７日から同月２５日までの９日間であったが，応募参加表明書を提出したことによって提出者に応募書類の提出を義務付けるものではないこと，本件公募事業の公募に係る応募要項の公表から応募書類の受付終了までの期間は同年１０月１７日から同年１１月１８日までの３３日間であったこと，取手市民は，同年１０月１４日の公告以前において，取手市発行の広報誌等を通じ，本件公募事業の存在を十分に予測し得たものであることからすれば，本件公募事業の公募に係る受付期間が短い期間であると評価することはできないし，特定の事業者以外の応募を困難にする方法を取ったとも評価することはできない。
(4) 随意契約によって本件売買契約を締結したことにつき違法があるとの原告らの主張について
ア 本件公募事業における事業者の公募は，土地の価格のみで売却先を決定する一般競争入札ではなく，事業提案内容と譲渡提案価格（土地の買い取り希望価格）とを総合的に評価して最優先交渉事業者を決定し，最優先交渉事業者と取手市において事業内容について協議を行った上で譲受人として決定し，当該譲受人との間で随意契約を行うこととしており，実際に上記手順で行われたものである。すなわち，取手市は，ａ駅北土地利用構想の実現を図ることを目的に，ａ駅北ｂ街区の土地利用に最も望ましい提案内容と価格を総合的に評価するために，公募を行ったものである。よって，本件売買契約は，地方自治法施行令１６７条の２第１項２号に規定する「その性質又は目的が競争入札に適しないものをするとき」に該当するから，随意契約によることは適法である。
イ 本件売買契約に係る随意契約の手続が，取手市財産管理に関する規則２５条３号に違反するとの原告らの主張は争う。原告らの主張する手続的な瑕疵があったとしても，実質的な弊害は何ら発生していないこと等からすれば，違法性は存しない。
(5) 特定業者の利益を図る目的で随意契約により本件売買契約を締結したとの原告らの主張について
ア Ａらによる本件公募対象地に隣接する土地の購入に係る原告らの主張について
取手市は，ｂ街区の開発動向について取手市民や民間開発事業者に広く公表しながら進めてきたものであり，ａ駅西口地区で眼科を開業しているＡが取手市民として上記経緯を把握していたのは当然のことである。
なお，Ａによる本件市有地の隣接地の売買は，民間同士によるものであり，取手市が行った本件公募事業とは無関係である。
イ 医療モール地下駐車場への進入路に係る原告らの主張について
平成２３年８月１０日の取手市の中心市街地整備課と管理課との事前協議は，歩行者デッキ実施設計の業務委託及び本件公募対象地と隣接する本件駐輪場用地において計画されていたａ駅西口自転車駐車場の実施設計の業務委託を発注する準備段階として，当該自転車駐車場の進入路の扱いや歩行者デッキの整備について事前に検討を進めておく必要があることから，行ったものである。原告らが主張するような本件公募対象地における医療モール地下駐車場への進入路についての協議ではない。
ウ Ｙ市長の街頭演説に係る原告らの主張について
ａ駅北土地利用構想は，平成２２年８月から策定を進め，平成２３年３月には構想案がほぼまとまった状況であり，平成２２年１１月１５日号の広報誌において方針を公表するとともに，同月２９日の取手市議会全員協議会においても報告している。
これらのことから，Ｙ市長は，平成２３年４月の取手市長選挙において，既にａ駅西口において開業しているｄ眼科（昭和６３年開業）やｆクリニック（平成２１年開業）等の名称を例示し，「健康・医療・福祉，そして環境」を基軸としたまちづくりを進めるという自らのマニフェストについて市民に説明したものにすぎない。
よって，取手市長選挙時のＹ市長の街頭演説をもって，内々に合意ができていたとする原告らの主張は全くの誤りである。
(6) 行政財産が違法に処分されたとの原告らの主張について
普通財産に切り替えたのが契約締結の直前であることは事実であるが，そのことについて何ら違法性はない。
４ 争点４（本件造成工事に係る本件請負本体契約の締結及び本件請負変更契約の締結が，違法な契約の締結に該当するか否か。）について
（原告らの主張）
取手市は，工事代金３５００万円を支出して，本件公募対象地（医療モール予定地）に盛土工事（本件造成工事）を行った。この盛土工事は，Ａが本件公募事業において応募した計画に含まれる医療ビルに設置予定の地下駐車場への進入路を建設するに当たり，その進入路が，「高齢者，障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律」に基づく路外駐車場移動等円滑化基準が求める「路外駐車場移動等円滑化経路を構成する傾斜路は，勾配が１２分の１を超えないこと」とする基準を満たすことができるようにするために行われたものであり，Ａの当該計画がなければ本来必要がなかった工事であった。Ａの計画するビルの建設のために必要であるなら，その施工者であるＡが自らの費用で発注して施工すべきものであって，取手市の費用負担で施工する必要はない。
よって，本件造成工事に係る支出負担行為としての本件請負本体契約の締結及び本件請負変更契約の締結は，いずれも地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項に違反する違法な契約の締結に該当するというべきである。
（被告の主張）
本件造成工事は，取手市が施行する本件土地区画整理事業により施工されたものであり，公共施設の整備改善及び宅地の利用の増進を図るため，土地の区画形質の変更及び公共施設の新設又は変更を行い（土地区画整理法２条），宅地としての使用収益の開始を行うことを目的として行われたものである。
ｂ街区内には，本件公募対象地に隣接する本件駐輪場用地において自転車駐車場を整備することが計画されたが，地盤面の高さは，本件公募対象地と同じ１２．５ｍであった。当該土地は３７号道路に接道するが，接道する部分の道路の高さは約１６ｍであり，自転車駐車場への安全な進入路を整備するためには，可能な限り，進入路の勾配を緩やかにする必要がある。そのため，本件駐輪場用地の必要な個所について，高さ２．５ｍの盛土を行う必要があった。仮に本件駐輪場用地のみに盛土工事を行った場合，本件公募対象地との間で２．５ｍの高低差が生じ，両土地の境界に擁壁等の工事を施工する必要が生じるが，その後に盛土工事を行うことになった場合，当該擁壁は無駄な工事となってしまうばかりか，当該擁壁の構造が自転車駐車場の整備工事や本件公募対象地の将来の土地利用及び建築工事に制約を与えかねない事態となる。
本件造成工事を行う前の本件公募対象地の地盤面の高さは，最も高い部分（北側）において約２０．７ｍ，最も低い部分において約１２．５ｍであって，約８ｍの高低差があり，高い地点から低い地点に向けて本件公募対象地の北側及び西側が法面となっていて，底面部分において，地盤面の高さ１２．５ｍの低地がわずか約３００m2広がるという現況であった。本件公募対象地に盛土造成工事を行った後の，法面を除いた有効面積は，公募対象土地面積約１３００m2のうち約６００m2，法面の高さは約５．７ｍである。これらの事実から，本件造成工事を行わなかった場合，本件公募対象地の鑑定評価額は，本件鑑定書の評価額よりもさらに低額となっていた可能性すら存する。
土地区画整理事業は，公共施設の整備改善及び宅地の利用の増進を図ることを目的に行っていることに鑑みれば，ｂ街区内の一部の土地，すなわち接道条件が良い本件駐輪場用地についてのみ盛土工事を行い，その奥に存在していて実質は高低差が大きく接道条件の悪い本件公募対象地について盛土工事を行わないということは，土地全体の活用を考慮した場合，土地区画整理事業の施行者として到底ありえず，一体的に造成工事を行うことが当然である。
よって，特定業者に対する便宜供与となる盛土工事であるとの原告らの主張は全くの誤りである。
５ 争点５（損害額）について
（原告らの主張）
(1) 本件市有地の適正な売却価格は，少なくとも６６４１万２０１７円（１m2当たり１４万４９００円）であり，実際の売却価格である４２３３万３１９２円との差額は，２４０７万８８２５円である。よって，取手市は，違法な本件売買契約の締結により，少なくとも２４００万円の損害を受けた。
なお，株式会社よつば鑑定作成の不動産鑑定評価書（甲４）は，本件鑑定書のような問題点を有しない方法によるものであり，不動産鑑定評価基準に忠実に従ったものであるところ，この鑑定結果によれば，本件市有地の価格は５４９９万９６００円となり，実際の売却価格との差額は１２６６万６４０８円となる。
(2) 本件造成工事に係る違法な本件請負契約の締結により，取手市は請負代金相当額である３５００万円の損害を被った。
(3) よって，取手市が被った損害額は合計５９００万円となる。
（被告の主張）
本件公募事業により，取手市に対して損害を与えた事実はない。
本件公募対象地は，本件造成工事後においても３ｍから５．７ｍの傾斜地（法面）が残された状態であることや，全面積１３００m2のうち約半分の６２０m2において傾斜地が存在し，土地の購入者がその土地利用に合わせて傾斜地の造成工事を自ら行わなければならないこと等を考慮すれば，原告らが主張する１m2当たり１４万４９００円という金額は，全く正当性がないことが明らかである。
また，株式会社よつば鑑定作成の不動産鑑定評価書（甲４）の鑑定評価は，全体的に恣意的であり，妥当性を有していない。
第６ 当裁判所の判断
１ 争点１（本件訴えのうち，本件請負本体契約の締結及び本件売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして損害賠償請求をするよう求める部分につき，適法な監査請求を経たか否か）について
(1) 地方自治法２４２条１項は，普通地方公共団体の住民が当該普通地方公共団体の違法，不当な財務会計上の行為又は怠る事実につき監査請求をすることができるものと規定しているところ，同法２４２条２項本文は，上記の監査請求の対象事項のうち行為については，これがあった日又は終わった日から１年を経過したときは監査請求をすることができないものと規定している。これに対し，上記の対象事項のうち怠る事実についてはこのような期間制限は規定されていない。
しかしながら，怠る事実を対象としてされた監査請求であっても，特定の財務会計上の行為が財務会計法規に違反して違法であるか又はこれが違法であって無効であるからこそ発生する実体法上の請求権の行使を怠る事実を対象とするものである場合には，当該行為が違法とされて初めて当該請求権が発生するのであるから，監査委員は当該行為が違法であるか否かを判断しなければ当該怠る事実の監査を遂げることができないという関係にあり，これを客観的，実質的にみれば，当該行為を対象とする監査を求める趣旨を含むものとみざるを得ず，当該行為のあった日又は終わった日を基準として同法２４２条２項本文の規定を適用すべきものである（最高裁昭和６２年２月２０日第二小法廷判決・民集４１巻１号１２２頁参照）。しかし，怠る事実については監査請求期間の制限がないのが原則であり，上記のようにその制限が及ぶというべき場合はその例外に当たることにかんがみれば，監査委員が怠る事実の監査を遂げるためには，特定の財務会計上の行為の存否，内容等について検討しなければならないとしても，当該行為が財務会計法規に違反して違法であるか否かの判断をしなければならない関係にはない場合には，当該怠る事実を対象としてされた監査請求は，同法２４２条２項本文の規定の趣旨を没却するものとはいえず，これに同規定を適用すべきものではない（最高裁平成１４年７月２日第三小法廷判決・民集５６巻６号１０４９頁参照）。
(2) 原告らは，本件監査請求は，本件造成工事及び本件売買契約が全体としてｄ眼科に便宜を図るために意図的に行われた不法行為であり，これによって取手市に損害が生じたにもかかわらず，被告が損害賠償請求権を行使しないことが市の財産の管理を怠る事実であると主張したものと理解すべきであると主張する。
本件監査請求に係る監査請求書（甲１）には，原告らが主張するような怠る事実は何ら記載されておらず，その記載内容に照らせば，本件監査請求は，本件売買契約及び本件請負契約の締結という財務会計上の行為を対象としてされたものであるといわざるを得ない。
もっとも，財務会計上の行為を違法不当であるとしてその是正措置を求める監査請求をした場合には，特段の事情が認められない限り，当該監査請求は当該行為が違法，無効であることに基づいて発生する実体法上の請求権を当該普通地方公共団体において行使しないことが違法，不当であるという財産の管理を怠る事実についての監査請求をもその対象として含むものと解するのが相当であるから（最高裁昭和６２年２月２０日第二小法廷判決・民集４１巻１号１２２頁），本件監査請求は，本件売買契約及び本件請負契約の締結が違法，無効であることに基づいて発生する損害賠償請求権を行使しないことが違法，不当であるという怠る事実についての監査請求をもその対象として含むものと解すべきである。
しかしながら，そのように解したとしても，監査委員が当該怠る事実の監査を遂げるためには，本件売買契約及び本件請負契約の締結が財務会計法規に違反して違法であるか否かの判断をしなければならない関係にあることが明らかであるから，本件監査請求については，本件売買契約及び本件請負契約が締結された日を基準として地方自治法２４２条２項本文の規定を適用すべきである。
(3) 前記前提事実５から７までによれば，本件請負本体契約が締結されたのは平成２３年１０月２５日であり，本件売買契約が締結されたのは同年１２月１５日であるところ，本件監査請求がなされたのは契約締結から１年以上が経過した平成２５年１月８日であるから，地方自治法２４２条２項本文の定める監査請求期間を徒過したことが明らかである。よって，本件訴えのうち，本件請負本体契約の締結及び本件売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして損害賠償請求をするよう求める部分については，適法な監査請求を経たということはできず，不適法である。
２ 争点２（Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長が「当該職員」に該当するか否か）について
次に，本件訴えのうち，本件請負変更契約の締結が違法な財務会計行為であるとして，Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長に対して損害賠償請求をするよう求める部分の適法性に関し，同人らが地方自治法２４２条の２第１項４号に規定する「当該職員」に該当するか否かについて検討する。
地方自治法２４２条の２第１項４号に規定する「当該職員」とは，当該訴訟においてその適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するものとされている者及びこれらの者から権限の委任を受けるなどして同権限を有するに至った者を意味する（最高裁昭和６２年４月１０日第二小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁）。また，訓令等の事務処理上の明確な定めにより，その権限に属する一定の範囲の財務会計上の行為をあらかじめ特定の補助職員に専決させることとしている場合においては，同補助職員も，地方自治法２４２条の２第１項４号にいう「当該職員」に該当するものと解するのが相当である（最高裁平成３年１２月２０日第二小法廷判決・民集４５巻９号１５０３頁参照）。
契約の締結その他の支出負担行為をする権限は，予算執行権限を有する地方公共団体の長が有するから（地方自治法１４９条２号），本件請負変更契約の締結による支出負担行為については，取手市長であるＹ市長が法令上の権限を有する。そして，Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長が，地方自治法１５３条１項その他の規定に基づく権限の委任や専決権限の付与を受けていたとは認められない（取手市事務決裁規程（乙８８）５条１項及び別表第３によれば，副市長以下の職員が工事請負契約の契約金額を増額する変更契約について専決権限を有するのは，増額後の契約金額の総額が２０００万円以下の案件に限られるところ，本件請負契約の変更後の契約金額の総額は２０００万円を超えているから，Ｂ副市長以下の職員は本件請負変更契約の締結について専決権限を付与されていなかったことが明らかである。）。
実際，本件請負変更契約の締結による支出負担行為については，Ｙ市長が最終決裁したものである（前記前提事実５，乙８１）。
よって，Ｂ副市長，Ｃ部長及びＤ課長は，本件請負変更契約の締結につき，地方自治法２４２条の２第１項４号に規定する「当該職員」に該当するとは認められない。
そうすると，本件訴えのうち，本件請負変更契約の締結が違法な財務会計行為であるとしてＢ副市長，Ｃ部長及びＤ課長に対して損害賠償請求をするよう求める部分は，地方自治法２４２条の２第１項４号に規定する「当該職員」に該当しない者に対して損害賠償請求をするよう求めるものであり，地方自治法により特に出訴が認められた住民訴訟の類型に該当しない訴えであるから，不適法である。
３ 争点４（本件請負変更契約の締結が違法な契約の締結に該当するか否か）について
次に，本件訴えのうち，本件請負変更契約の締結が違法な財務会計行為であるとして，Ｙ市長に対して損害賠償請求をするよう求める部分に関し，本件請負変更契約の締結が違法な契約の締結に該当するか否かを検討する。
(1) 医療モール地下１階駐車場への進入路に関する中心市街地整備課における検討状況等
ア 認定事実
掲記の証拠等によれば，以下の事実が認められる。
（ア） Ａの妻の経営する会社は，平成２２年７月，本件公募対象地に隣接する土地（別紙４の図面において③で示された土地）を購入し，Ａは，平成２３年６月，本件公募対象地に隣接するもう１か所の土地（別紙４の図面において⑩で示された土地）を購入した。（甲２０，原告Ｘ４本人，弁論の全趣旨）
（イ） Ｙ市長は，平成２３年４月の市長選の街頭演説において，ｂ街区の事業参加予定者としてｄ眼科やｆクリニック等の名前を挙げた。（甲２０，弁論の全趣旨）
（ウ） 平成２３年７月に策定されたａ駅北土地利用構想においては，別紙２のとおり，ｂ街区の土地利用イメージが記載されているところ，そのイメージにおいては３７号道路から本件駐輪場用地を通って本件公募対象地に設置予定の医療福祉施設に伸びる車両動線が記載されており，本文中には，「施設への車両の動線としては，南側の駐輪場の敷地を一部活用して，建物低層部（駐車場）へのアクセスを確保する。」と記載されている（乙４・５１頁）
（エ） 取手市の中心市街地整備課と管理課との間で，平成２３年８月１０日，ｂ街区の歩行者デッキ整備に係る事前協議が行われた。その会議報告書には，中心市街地整備課の発言として，「現行の西口デッキよりｂ街区の自転車駐車場（地下は自動車駐車場）までの歩行者デッキを整備予定。」，「自動車駐車場出入り口部分は市道として扱う予定。」と記載されている。また，同会議報告書に添付されている図面には，本件駐輪場用地の３７号道路との接道部分から本件公募対象地に向けて伸びる道路が記載されており，その道路上には３台の自動車の絵が記載されているほか，手書きで「市道」との文字が記載されている。（甲６の１，６の２，乙４１）
（オ） 平成２３年１０月１４日に本件公募事業に係る公募の実施が公告され，Ａが同月１８日に応募参加表明書を提出したところ（前記前提事実４(5)），Ａがその後に提出した同年１１月１８日付け事業計画提案書には，本件公募対象地に地下１階，地上４階の医療モールを建設し，地下階は駐車場とする事業計画が記載されているほか，「車両は都市計画道路３・４・３７号に接続した，隣接地に計画中の公共自転車駐車場出入口車路の利用により，地下駐車場ヘアプローチ。（車路の使用許可については市に要請）」と記載されている（甲１１・３，１０頁）。
（カ） 平成２３年１１月２５日，取手市駅北ｂ街区事業提案公募審査委員会が開催され，Ａに対するヒアリングが行われた。Ａが退室した後の意見交換の際，委員の１名が事務局に対して「地下駐車場に入る際の道路の使用については大丈夫なのか。」と質問したところ，事務局は，「ｂ街区には，自転車駐車場の新設を予定しており，駐輪場への進入路を整備したいと考えている。具体的なことは今後検討することになるが，隣接する土地の高度利用を推進するという点からは，新設する進入路を，地下駐車場への進入路として使ってもらうことを検討することもありえると思う。具体的なことは，今後，事業者と協議していきたい。」と回答した。（甲１２）
（キ） Ａは，取手市長に対し，本件公募対象地に建築予定の医療モールに係る平成２４年４月２３日付け中高層建築物変更届出書を提出しているところ，同届出書に添付された変更前の図面には，本件駐輪場用地の３７号道路との接道部分から本件公募対象地上に建築予定の建築物に向けて伸びる道路が記載されている（甲３７）。
イ 医療モール地下１階駐車場への進入路に関する検討時期
（ア） 上記ア（エ）で認定したとおり，上記事前協議の会議報告書（甲６の１）には，地下に自動車駐車場が設けられる旨，及び自動車駐車場出入り口部分を市道として扱う予定である旨が記載されている上，同会議報告書の添付図面（甲６の２）には，本件駐輪場用地の３７号道路との接道部分から本件公募対象地に向けて伸びる道路が記載されており，その道路上には３台の自動車の絵が記載されているほか，手書きで「市道」との文字が記載されていることからすれば，この事前協議の時点において，中心市街地整備課が，本件駐輪場用地の３７号道路との接道部分から本件公募対象地に設けられる予定の地下の自動車駐車場に向けて進入路を設けることを検討していたことは明らかである（この点につき，被告は，同会議報告書の「自転車駐車場（地下は自動車駐車場）」との記載に関し，ここにいう地下の自動車駐車場とは，本件公募対象地に設けられる予定の地下の自動車駐車場を意味するものではなく，本件駐輪場用地の自転車駐車場の地下に設けることを検討していた原動機付自動車や自動二輪車が収容可能な駐車場のことを意味するものであるとの趣旨の主張をするが，上記ア（エ）で認定したとおりの同会議報告書及び添付図面の記載内容を総合的に考慮すれば，被告のこの主張は非合理であるといわざるを得ず，採用できない。）。
これに加え，①上記ア（ア）及び（イ）で認定したところによれば，上記事前協議の段階においてＡが本件公募対象地で事業を行う可能性を想定できる状況にあったといえること，②上記事前協議の会議報告書の添付図面（甲６の２）に記載された進入路の設置計画が，その後にＡが提出した平成２３年１１月１８日付け事業計画提案書（上記ア（オ），甲１１・１０頁）及び平成２４年４月２３日付け中高層建築物変更届出書添付の変更前の図面（上記ア（キ），甲３７）に記載された進入路の設置計画と似ていること，③平成２３年１１月２５日に開催された取手市駅北ｂ街区事業提案公募審査委員会において，事務局が，Ａの計画している地下駐車場への進入路について，今後新設する予定の自転車駐車場への進入路を利用してもらうことを検討することがあり得ると発言していること（上記ア（カ），甲１２）を併せ考慮すれば，遅くとも平成２３年８月１０日の事前協議の時点には，中心市街地整備課においてＡが本件公募対象地で事業を行う可能性を想定していたものと認められ，さらには，同課において本件駐輪場用地の３７号道路との接道部分から本件公募対象地にＡが建設予定の医療モールの地下１階の駐車場に向けて進入路を設ける計画を検討していたものと認めるのが相当である。
（イ） なお，被告は，平成２３年８月１０日の事前協議は，医療モール地下駐車場への進入路についての協議ではなく，取手市が設置予定の自転車駐車場の進入路の扱いや歩行者デッキの整備について検討を進めておく必要があることから，行ったものであると主張する。
確かに，同事前協議の会議報告書（甲６の１）を見ると，この事前協議自体は，主として歩行者デッキの整備について協議したものと認められるが，既に認定したとおり，同会議報告書には「自動車駐車場出入り口部分は市道として扱う予定。」との記載もあり，地下の自動車駐車場への進入路についても協議されたものと認められるし，そもそも，この事前協議で主として協議された内容がどのようなものであったとしても，この事前協議の時点において，中心市街地整備課が，本件公募対象地に設けられる予定の地下の自動車駐車場に向けて進入路を設けることを検討していたとの上記（ア）の認定が妨げられるものではない。
(2) 本件公募対象地及び本件駐輪場の状況並びに本件造成工事の経過
掲記の証拠等によれば，以下の事実が認められる。
ア 本件造成工事前の本件公募対象地及びこれに隣接する本件駐輪場用地の全体の状況は，別紙５及び６の図面並びに別紙７の写真のとおりである。すなわち，本件公募対象地と８号道路との接道部分の地盤面の高さは約２０．６ｍ，本件駐輪場用地と３７号道路との接道部分の地盤面の高さは約１６．４ｍであり，両土地の南側は地盤面の高さが約１２．５ｍの狭い窪地となっていて，その窪地から８号道路及び３７号道路に向けて高くなる法面が設けられていた。別紙６の②及び③の断面図のとおり，本件公募対象地と本件駐輪場用地のうち法面が占める面積が大きく，窪地の面積は全体の面積に比してがなり狭くなっている。（乙１から３まで，１２，１３）
イ 取手市は，取手市が施行する本件土地区画整理事業の一環として，平成２３年９月１５日，本件公募対象地及び本件駐輪場用地において本件造成工事を実施することを決定した。本件造成工事による盛土後の完成イメージは，別紙８のとおりである。（前記前提事実５，乙１３・写真②，乙１００・２４頁。なお，原告らは，本件造成工事が本件土地区画整理事業の一環として実施されたことを争うかのような主張をするが，本件公募対象地及び本件駐輪場用地が所在するａ駅北ｂ街区は本件土地区画整理事業の施行区域であり，両土地ともに土地区画整理法９８条の規定により仮換地の指定を受けた土地であったこと（前記前提事実３），本件造成工事に係る起工及び契約変更に係る決裁文書（乙７８，８０，８２）は，いずれも本件土地区画整理事業を所掌事務とする（甲２４）取手市都市整備部区画整理課が起案しており，その予算科目欄の事業欄には「ａ駅北土地区画整理事業に要する経費」と明記されていること，本件造成工事により行われた盛土工事は，土地区画整理法２条１項に定める土地の形質の変更に該当するものと解されることからすれば，本件造成工事が本件土地区画整理事業の一環として行われたことは明らかである。）
本件造成工事により，別紙９の赤線で囲まれた部分（本件公募対象地のほか，本件駐輪場用地も含まれている。）に約２．５ｍ（正確な出来高は２．７ｍ。乙９４。）の盛土がなされ，窪地の高さは約１５ｍとなり，法面部分の一部にも盛土がなされた結果，その部分については窪地が広がる形となった（乙２，３，１２，１５，９４。なお，原告らは，本件駐輪場用地には現実に盛土がなされていないと主張し，原告Ｘ１も陳述書（甲２１）及び本人尋問においてその旨供述するが，乙９４によれば，本件駐輪場用地の一部にも盛土がなされたことは明らかである。）。
なお，自転車駐車場の建物が設置されるのは，本件駐輪場用地のうち盛土がなされなかった部分，すなわち，別紙９の盛土出来形平面図の左下の部分である（乙９４，１００・２０頁，原告Ｘ１本人）。
(3) 本件公募事業の進捗経過
掲記の証拠等によれば，以下の事実が認められる。
ア 平成２３年７月に策定されたａ駅北土地利用構想においては，ｂ街区の民間事業提案による医療福祉施設の整備につき，平成２３年度中に民間事業者の公募・選定を行い，平成２３年度から平成２５年度にかけて医療福祉施設の建築設計・施工を行うとのスケジュールが示されていた（乙４・７３頁）。
イ 本件公募事業は，平成２３年１０月１４日に公募の実施が公告され，同月１７日に応募要項が公表されたところ（前記前提事実４(5)），そのスケジュールは以下のとおりとされていた（乙７の１・６頁）。
応募要項の公表 平成２３年１０月１７日
応募参加表明書の受付 平成２３年１０月１７日から同月２５日まで
質問受付 平成２３年１０月２５日から同月２８日まで
応募書類受付 平成２３年１１月１４日から同月１８日まで
審査（事業者ヒアリング） 平成２３年１１月下旬
最優秀事業提案者の決定 平成２３年１１月下旬
譲受人の決定 平成２３年１１月下旬
土地売買契約等の締結 平成２３年１２月上旬
ウ 本件公募事業の応募要項の公表後，Ａのほか１名が応募参加表明書を提出した。Ａ以外の応募参加表明者が，取手市に対し，本件公募対象地について，「現在，造成中ですが，施設の態様によっては再度整地・地盤強化の必要性も生じる場合があります。工事発注を中止し，土地購入者に造成を委ねる事は出来ないでしょうか。」との質問を提出したところ，これに対し，取手市は，平成２３年１１月１日付けで「造成工事は，公募対象地も含めたｂ街区全体についての区画整理事業による整備の一環として行っているものです。」と回答した。結局，当該応募参加表明者は応募書類を提出せず，応募書類を提出したのはＡのみであった。（甲７，証人Ｄ，弁論の全趣旨）
(4) 本件請負変更契約の締結が地方財政法４条１項等に違反するとの原告らの主張について
上記(1)から(3)までの認定事実をもとに，原告らの主張について検討する。
ア 本件造成工事は取手市の施行する本件土地区画整理事業の一環として行われたものであるところ（上記(2)イ），土地区画整理事業において，健全な市街地の造成を図り（土地区画整理法１条），あるいは，公共施設の整備改善及び宅地の利用の増進を図る（同法２条１項）という観点から，同法５２条１項に定める施行規程及び事業計画の範囲内において具体的にいかなる事業を行うべきかという判断に当たっては，その施行者である市に，政策的ないし技術的な見地からの裁量が認められるものというべきである。そうすると，土地区画整理事業の一環として行われる具体的な事業に係る契約の締結が地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項に反し違法となるのは，上記観点からの当該事業の必要性に関する市の判断が裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものと評価できる場合に限られるものというべきである。
イ 原告らは，本件造成工事はＡの計画に含まれる医療ビルに設置予定の地下駐車場への進入路につき法定の勾配基準を満たすことができるようにするために行われたものであり，取手市の費用負担で施工する必要はなかったとして，本件造成工事に係る本件請負変更契約の締結が，地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項に違反すると主張する。また，原告らは，①本件公募事業に係る応募参加表明者の１名から，本件造成工事の中止を求める意見が出されるということは（上記(3)ウ），本件造成工事が本件公募事業の目的の達成のために必要最低限のものではなく，ひとえにＡの事業目的達成のために必要なものであったことを示している，②本件造成工事をしない状態でＡが計画していた医療ビルの地下駐車場を設けようとすると，その進入路が法定の勾配基準を満たすことができなくなるという事情があったため，本件公募対象地の地盤を底上げする本件造成工事が実施されたものであるとも主張する。
確かに，応募参加表明者の１名から指摘されているとおり（上記(3)ウ），本件公募事業に応募する事業者の事業内容によっては，本件造成工事により本件公募対象地に盛土工事を行ったとしても改めて整地や地盤強化を行う必要性が生じ，行った盛土工事が結局無意味になる可能性があったのではないか，そうであるにもかかわらず本件公募対象地に盛土工事を行ったのはなぜなのか，という疑問が生じることは否定できない。そして，上記(1)イ（ア）で認定したとおり，取手市は，本件公募事業に係る公募を実施する前であり，かつ，本件造成工事を実施することを決定する前である平成２３年８月１０日の時点において，Ａが本件公募対象地で事業を行う可能性を想定し，Ａが建設予定の医療モールの地下１階の駐車場に向けて進入路を設ける計画を検討していたことを併せ考慮すれば，取手市が本件公募対象地に盛土工事を行うことを決定したのは，取手市においてＡが本件公募事業の事業者になる可能性を想定し，かつ，その事業計画の内容を知っており，Ａの事業計画であれば本件公募対象地に盛土工事を行っても無意味になることはないと考えていたからではないか，と推測することもあながち非合理とはいえない。
しかしながら，そのような推測を超えて，本件造成工事が，原告らの主張するような目的その他Ａの計画する事業に違法又は不当な利益を図る目的で実施されたとの事実を認定できるかといえばそのような事実を直接的に裏付ける証拠はなく，上記(1)から(3)までの認定事実に加え，原告Ｘ１，原告Ｘ４及び証人Ｇの陳述書（甲１９から２１まで）及び本人尋問又は証人尋問における供述その他本件の一切の証拠を総合しても，そのような事実を推認できるとまではいえない。これに加え，結果として本件公募事業について応募書類を提出したのはＡのみであったが，本件公募事業が民間事業者の公募を行い，最優秀事業提案者に公有地を譲渡するというものである以上，本件公募事業によりＡ以外の事業者が譲受人となる可能性も低いとはいえ存したといえることをも併せ考慮すれば，本件造成工事が，原告らの主張するような目的その他Ａの計画する事業に違法又は不当な利益を図る目的で実施されたとの事実を認定することはできないというほかない。
（なお，本件公募事業によりＡ以外の事業者が譲受人となる可能性があったか否かという点に関連する主張として，原告らは，取手市が９日間という短期間で応募表明を募っており，事前に情報を知って検討を進めていた事業者以外の者を事実上排除する方法により本件公募事業を実施したものであるとの主張をする。しかしながら，①平成２３年７月に策定されたａ駅北土地利用構想において既に，ｂ街区の民間事業提案による医療福祉施設の整備につき，平成２３年度中に民間事業者の公募・選定を行うとのスケジュールが示されていたこと（上記(3)ア），②確かに本件公募事業の応募要項の公表（平成２３年１０月１７日）から応募参加表明書の受付期限（同月２５日）までは９日間しかないが（上記(3)イ），応募参加表明書は申込者の住所，氏名，電話番号，メールアドレスを記入して提出しさえすれば足り，具体的な事業企画提案の内容をこの時点で明らかにする必要はなかった上に（乙７の２・様式１－１），応募参加表明書の提出は，応募要項の内容等に対する質問をするのに必要なものではあるが，応募のための要件とはされておらず，提出した者に応募を義務付けるものでもなかったこと（乙７の１・８頁），実際，応募参加表明書を提出した者がＡ以外に１名いたこと（上記(3)ウ），③応募書類の受付期限は，応募要項の公表から約１か月後の平成２３年１１月１８日であったこと（上記(3)イ）からすれば，取手市が，Ａ以外の事業者を事実上排除する方法により本件公募事業を実施したものと評価することはできない。
また，原告らは，Ａ及びその妻が本件公募対象地に隣接する土地を購入したため，Ａ以外の事業者が歩行者デッキの建設を条件とする本件公募事業に参入することはほぼ不可能な状況となったとも主張するが，本件公募事業の応募要項に記載されている図面（乙７の１・３頁）を見ると，本件公募対象地のみを利用して歩行者デッキを建設することが不可能であるとは解されず，Ａ及びその妻が購入した土地を利用しなければ歩行者デッキを建設することができないと認めるに足る証拠もないから，原告らの主張を採用することはできない。
以上によれば，原告らの上記主張をもってしても，本件公募事業によりＡ以外の事業者が譲受人となる可能性が存したとの上記認定は左右されないというべきである。）
ウ 逆に，被告は，本件造成工事において本件公募対象地及び本件駐輪場用地に盛土を行った理由として，①３７号道路から本件駐輪場用地に整備予定の自転車駐車場への進入路の勾配を緩やかにするため，本件駐輪場用地の必要な個所について高さ２．５ｍの盛土を行う必要があった，②本件駐輪場用地のみに盛土工事を行った場合，本件公募対象地との間で２．５ｍの高低差が生じることになるが，その場合，両土地の境界に擁壁等の工事を施工する必要が生じてしまうところ，その後に盛土工事を行うこととなった場合，当該擁壁は無駄な工事となってしまうばかりか，当該擁壁の構造が将来の土地利用等に制約を与えかねない事態となる，③本件公募対象地は，法面を除く底面部分においてわずか約３００m2の低地が広がるという現況だったのであり，本件造成工事を行わなかった場合，鑑定評価額は低額になっていた可能性が存する，④土地全体の活用を考慮した場合，本件駐輪場用地にのみ盛土工事を行い，本件公募対象地について盛土工事を行わないということはあり得ないと主張し，証人Ｄも陳述書（乙１００・１５頁から１８頁まで，４７頁から４９頁まで）及び証人尋問においてこれに沿った供述をするところ，本件駐輪場用地及び本件公募対象地の位置関係及び本件造成工事前の状況（上記(2)ア）に照らせば，被告が主張し証人Ｄが供述する本件造成工事の必要性が一定の合理性を有することは否定できず，実際に行われた本件造成工事の内容（上記(2)イ）との間で明らかな矛盾があるとも認められないのであって，健全な市街地の造成を図り（土地区画整理法１条），あるいは，公共施設の整備改善及び宅地の利用の増進を図る（同法２条１項）という観点からみても特段非合理であるとはいえない。
これに対し，原告らは，進入路の勾配を緩やかにするためという目的を達成するためであれば，別紙９の赤線で囲まれた部分のうち，①及び②の部分に盛土をすることで足り，③及び④の部分の盛土は必要がなかった旨の主張をするが，被告は，３７号道路から自転車駐車場の建物までの間に可能な限り緩やかな進入路を設けるためには③及び④の部分の盛土も必要であったと主張しており，この被告の主張を排斥できるような事情ないし証拠は見当たらない。
また，原告Ｘ１は，陳述書（甲２１）及び本人尋問において，本件駐輪場用地は３７号道路に面しているから，３７号道路に面して自転車駐車場の建物を建て，その２階を出入口にすれば，特段進入路を作る必要はなく，盛土の必要もなかったと供述する。しかしながら，被告は，①本件駐輪場用地と３７号道路との境界から約１５ｍ本件駐輪場用地に入った位置の上空に歩行者デッキを設けることを計画していたため，３７号道路に面して自転車駐車場の建物を建てることは不可能であった，②本件駐輪場用地の３７号道路への接道部分は３７号道路と別の道路との交差点となっているところ，自転車駐車場の出入口は交差点部分には設けないことが望ましいとされていることから，３７号道路に面して自転車駐車場の建物を整備し，利用者が３７号道路から直接自転車駐車場に出入りするような施設整備は避けなければならなかったと主張し，証人Ｄも陳述書（乙１００・２１，２２頁）及び証人尋問においてその旨供述する。この主張ないし供述については証拠等による裏付けがあり（上記①のうち，歩行者デッキの位置については乙７の１・３頁，自転車駐車場の設置位置については上記(2)イ。上記②のうち，接道部分が交差点となっている状況については乙７の１・３頁，乙１２，出入口を交差点部分に設けないことが望ましいとされていることについては乙３１。），やはり排斥することは困難である。
なお，上記イで検討したとおり，Ａ以外の事業者が本件公募対象地の譲受人となった場合，その事業内容によっては，本件公募対象地に盛土工事を行っても無意味になる可能性があったことは否定できないが，逆に，本件駐輪場用地（別紙９の①から④までの部分）に盛土工事を行い，本件公募対象地に盛土工事を行わなかった場合には，両土地の境界に擁壁を設置したり本件公募対象地側に法面を造成したりすることが必要になるものと解されるところ，譲受人の事業内容によっては，こうした擁壁の設置や法面の造成もまた無意味になる可能性があったのみならず，場合によっては，譲受人による本件公募対象地の利用に支障が生じる可能性も否定できないというべきであるから，本件公募対象地に盛土工事を行うこととした取手市の判断が非合理であるとはいえない。
以上によれば，本件駐輪場用地のみならず本件公募対象地にも盛土工事を行う必要があるとした取手市の判断につき，裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとは認められない。
エ よって，本件造成工事に係る本件請負変更契約の締結が，地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項に違反する違法な契約の締結であると認めることはできない。
(5) その他の原告らの主張について
土地区画整理法５５条１２項は，市町村は，同法５２条１項の事業計画において定めた設計の概要の変更をしようとする場合においては，その変更について，都道府県知事の認可を受けなければならない旨を定めるところ，原告らは，本件造成工事は設計の概要の変更に当たるから，本件造成工事に当たって同法５５条１２項に定める都道府県知事の認可を受けていないことが，同項に違反するものであって違法であると主張する。
原告らの主張する違法事由が，財務会計行為である本件請負変更契約の締結の違法を構成するといえるか否かという点を措くとしても，本件造成工事は，設計の概要を定めるに当たって作成すべき設計説明書に記載すべき事項（土地区画整理法５４条，６条１項，土地区画整理法施行規則６条１項，２項）及び設計図に表示すべき事項（同法５４条，６条１項，同規則６条１項，３項）のいずれをも変更するものとは認められないから，本件造成工事が，同法５２条１項の事業計画において定めた設計の概要の変更に該当するものとは認められない。
よって，本件造成工事が，土地区画整理法５５条１２項に違反するものであるとの原告らの主張は理由がない。
(6) まとめ
以上によれば，本件請負変更契約の締結が違法な契約の締結に該当するとは認められない。
第７ 結論
以上のとおり，本件訴えのうち，本件請負本体契約の締結及び本件売買契約の締結が違法な財務会計行為であるとして損害賠償請求をするよう求める部分，並びに本件請負変更契約の締結が違法な財務会計行為であるとしてＢ副市長，Ｃ部長及びＤ課長に対して損害賠償請求をするよう求める部分は，いずれも不適法であるからこれを却下し，原告らのその余の請求は理由がないからこれを棄却することとして，主文のとおり判決する。
水戸地方裁判所民事第１部
（裁判長裁判官 岡田伸太 裁判官 南宏幸 裁判官 小林遼平）
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